摘要:目前,推进PPP模式已从政策制订期进入实践操作期。本文在回顾了南京市江宁区推进PPP模式的进展情况基础之上,分析探讨区级政府推进PPP模式的困境,对存在的难点问题进行了探讨,并从细化与完善PPP政策、推动PPP模式规模化运作、建立健全PPP项目监管体系等方面提出建议。

 

 

一、PPP模式的涵义

 

PPP模式(Public-Private-Partnership),翻译为“公司合伙制”,具体指公共部门与私营企业以特许协议为基础,通过签署合同明确双方的权利和义务,共同承担投资、责任、回报及风险,提供公共产品或服务,提高公共基础设施的质量与效率。

 

PPP有广义与狭义两个范畴。广义PPP模式是指公共部门和私人部门采取相应的合作方式,共同为社会提供公共服务。主要包括,BOT(建设―经营―转让)、BTO(建设―转让―经营)、BOO(建设―拥有―经营)等。狭义PPP模式是指公共部门和私人部门共同出资,成立项目公司,为社会提供公共服务的方式。

 

财政部先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列政策文件,积极指导各地开展PPP模式的推广,各省市区(县)掀起了推广运用PPP模式的热潮。

 

二、南京市江宁区推进PPP模式的基本情况

 

南京市江宁区对照财政部和省市相关文件精神,结合PPP融资模式的基本特点和江宁区的实际情况,制订了《南京市江宁区关于在公共服务领域推广政府和社会资本模式的实施意见》。

 

(一)建立工作小组,积极探索推广PPP模式

 

财政部门会同全区其他有关部门,加强政策沟通和信息交流,建立完善政府与社会资本合作协调工作机制,整合内部资源,建立PPP工作小组,负责做好PPP推广工作。同时积极探索建立江宁区多元化可持续的城镇化投融资机制,引入PPP模式,扎实推进淳化、江宁、横溪、湖熟新市镇建设。创新重点领域融资和投资机制,在资源环境、公共服务、基础设施建设、生态保护等领域,推广PPP模式。各有关部门在各自职责范围内参与项目过程管理,负责相关领域具体工作,加强推广PPP模式的指导和监督,促进PPP项目落地实施。

 

(二)强化政策支持,积极做好宣传引导工作

 

财政部门根据全区PPP项目进展情况,统筹相关财政专项资金,主要用于示范项目的资本金投入、财政奖励、融资费用补贴以及相关咨询评审费用支出;积极向上级部门推荐PPP示范项目,力争上级专项资金支持;积极鼓励金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。大力宣传江宁区鼓励及引导资本参与公共服务领域PPP模式的一系列政策和措施,让社会资本充分了解参与及运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,以便更好地稳定预期市场,提高社会资本对PPP模式的认可度,鼓励和引导社会资本积极参与到江宁区公共服务领域和基础设施建设中来。

 

(三)积极推进PPP项目先行先试

 

PPP项目先行先试是推广运行PPP模式的重要环节。按照“试点先行、先易后难、循序渐进”的原则,各行业主管部门、园区、平台根据经济社会发展需求及行业发展规划,从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。财政部门会同发改部门组织对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核,依据审核结果,建立PPP项目储备库。从中选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试,激活社会投资活力。

 

三、目前区级政府推进PPP模式的困境

 

(一)PPP实际操作层面难度较大

 

由于PPP在我国属于新生事物,推广时间较短,发展还不成熟,加之其本身环节较多,涉及专业领域较广,所以尽管财政部和省、市、区(县)政府都相继出台了一些实施意见及政策文件,但原则性、共性内容较多,地方性特征不够明显,特别是针对区一级政府的可操作性不强,项目路线图不清晰。由于相关专业投资机构及人才的匮乏,很多区级政府的PPP项目的运作都是以财税、法学人士来主导推动的,项目运营的合理性及科学性很难得到保障。另外,政府相关部门推进PPP项目的步调不一致,上级部门缺乏对基层操作的指导和帮助,也使PPP模式在区一级的健康有序推进受到一定的影响。

 

(二)仅将PPP作为一种融资手段

 

PPP是一个过程,政府和社会资本通过合作,按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,共同提供公共服务或者进行基础设施建设。当前,很多区级政府把PPP模式仅仅当成一种融资模式,过分夸大PPP的融资功能,将PPP模式替代为以城投模式为主导的融资体系,没有意识到其管理效应,更没有意识到推广PPP的根本目的是为了提高公共产品(服务)的质量和效率。另外在社会资本层面,很多企业对投资额度大、回报周期长的PPP项目不愿意引进,造成区级政府在PPP模式实施推进过程中,存在一头热现象。

 

(三)外资、民营资本等社会资本参与程度低

 

目前区级政府推进PPP模式普遍存在的情况是,政府推广运行的期望值非常高,国企和各地融资平台参与的兴趣很浓,咨询机构提高服务的热情高涨,但是外资、民营资本等社会资本的参与程度较低。探其原因,一是外资、民营资本等社会资本往往希望通过项目融资,不管是银行贷款,还是发行债券、股权融资,都要直接受到国家相关金融政策的影响,实际上不少PPP项目根本无法利用金融杠杆,这在一定程度上制约投资者的投资热情。二是受政府财政支付能力的影响,使得区级政府不得以压缩项目支出,导致PPP项目收益率一直较低,甚至低于社会资本对普通市场化项目的投资收益回报率。   四、对区级政府进一步发展PPP模式的建议

 

(一)区级政府应在细化与完善PPP政策的同时,注重加强能力建设

 

应该说当前有关PPP的政策文件已经出台了一些,但细化程序还不够。特别是针对各个区的实际情况,应出台一些相应的政策法规,规范PPP项目运作,让区级政府真正做到有章可循,从制度、机构、项目等多方面切实有效的推动PPP模式。同时要加强能力建设,从中央到地方,对区一级政府进行系统培训,要建立一整套针对PPP模式的项目资源管理、项目实施指导、项目审批协调等中长期的管理机制。

 

(二)积极探索PPP模式的相关扶持政策,充分发挥社会资本投资的示范效应

 

一方面要针对国家、省、市相关政策及区级基础设施建设情况,研究制定区级政府推广PPP模式的相关政策措施,凡是政府公共基础设施项目运用PPP模式实施的,在项目规划、审批、预算安排资金等方面积极支持。通过相关PPP政策宣传和项目示范带动效应,引导社会资本积极参与PPP项目。另一方面要发挥财政、金融政策作用,鼓励银行等金融机构支持PPP项目,扩大相应融资力度,对参与项目融资的金融机构,给予一定的政策倾斜,特别是在信贷考核、财政资金存款等方面。同时在鼓励社会资本参与的基础之上,积极探索通过企业中期票据、项目收益票据等融资工具和创新产品实现融资。

 

(三)正确运用财政引导资金,推动PPP模式规模化运作。

 

为吸引银行等金融机构投资,区级财政可安排专项资金,建立PPP模式引导基金,集中用于项目开发的前期投入及提供政府投入股本,共享长期稳定利润,另外用于信用担保,保证PPP项目融资渠道的稳定。同时在借鉴国内外的先进经验基础之上,建议由市级政府负责建立相应的操作规范、监督程序和绩效考核标准,积极推动区级政府将相同性质项目打包,采用整体运营,降低运营及管理成本。对有条件的区县,可以划出专门区域,由具有一定实力的社会资本整体运营,实现不同性质项目捆绑,降低价格,实现规模效益和经济收益。

 

(四)建立健全PPP项目监管体系,尽快完善相应的监督考核机制

 

一是建立项目负责制。相应运营建立PPP专项工作负责制,派专业人士全程跟进建设期的监督管理,若发生突发情况时,负责联络相关部门研讨商榷,确保建设任务顺利完成。二是建立考核机制。根据项目实际情况,制定相应考核指标,规范考核程序,确保社会资本提供公共产品及服务质量达到标准。三是建立综合评价机制。区级政府与项目使用者一同参与,对项目的实施程度、资金使用情况及社会满意度等进行绩效评价,并将结果公布于众,接受社会监督,鼓励社会资本借助管理创新、技术创新等方式提高公共服务质量。